Programmbegleitende und abschließende Evaluation des Bundesprogramms Kommunal-Kombi

Mit Hilfe des Bundesprogramms Kommunal-Kombi sollten in strukturschwachen Regionen Deutschlands öffentlich geförderte sozialversicherungspflichtige Beschäftigungsverhältnisse für Langzeitarbeitslose mit einer Laufzeit von bis zu drei Jahren geschaffen werden. Das Programm startete am 1. Januar 2008. Die Stellenschaffung und die erstmalige Besetzung eines Arbeitsplatzes mussten zwischen dem 1. Januar 2008 und dem 31. Dezember 2009 erfolgen. Eine Förderung des Arbeitsplatzes war längstens bis zum 31. Dezember 2012 möglich. Das Programm verfolgte im Wesentlichen folgende Hauptziele:

Schaffung zusätzlicher Arbeitsplätze in Regionen mit hoher und verfestigter (Langzeit-)Arbeitslosigkeit
Verbesserung der kommunalen Dienste und Strukturen
Überwindung der Abhängigkeit von SGB II-Leistungen bei den geförderten Beschäftigten
Soziale Stabilisierung
Wiederherstellung, Erhalt und Erhöhung der Beschäftigungsfähigkeit
Übertritt der Geförderten nach Ende der Maßnahme in Erwerbstätigkeit.

Um als Förderregion zu gelten, mussten die Landkreise und kreisfreien Städte zunächst im Zeitraum von August 2006 bis April 2007 eine durchschnittliche Arbeitslosenquote von mindestens 15 % vorweisen. Seit April 2009 wurde die für die Förderung notwendige Mindestarbeitslosigkeit auf 10 % (Zeitraum: 8/2008 bis 1/2009) abgesenkt. Bundesweit waren somit 101 Regionen förderfähig; der Schwerpunkt der Förderung lag in Ostdeutschland. Gegenstand der Förderung war der geschaffene Arbeitsplatz. Somit konnte nach Ausscheiden eines Beschäftigten der Arbeitsplatz, innerhalb der dreijährigen Förderung, wieder neu besetzt werden. Die Arbeitsplätze sollten vorrangig bei Kommunen oder mit Zustimmung der Kommune(n) bei anderen Arbeitgebern eingerichtet werden. Sie sollten zusätzlich sein und im öffentlichen Interesse liegen. Für die Stellenbesetzung kamen nur Personen in Frage, die langzeitarbeitslos im Sinne des § 18 des SGB III waren, mindestens ein Jahr im SGB II-Bezug standen und zum Zeitpunkt der Stellenbesetzung in einer der förderfähigen Regionen arbeitslos gemeldet waren.

Das Finanzierungsmodell des Kommunal-Kombi sah einen kommunalen Finanzierungsanteil vor, der durch eine Beteiligung des jeweiligen Landes reduziert werden konnte. Der Bund bezuschusste einen Arbeitsplatz in Höhe der Hälfte des Arbeitnehmer-Bruttoarbeitsentgelts mit bis zu 500 Euro monatlich. Soweit keine ESF-Landesmittel eingesetzt wurden, konnten zusätzlich aus ESF-Bundesmitteln pro geförderten Arbeitsplatz die Lohn- und Sozialversicherungskosten mit 200 Euro monatlich bezuschusst werden. Für Beschäftigte über 50 Jahre konnte der Bundeszuschuss zum Arbeitsnehmerbruttoentgelt pauschal um 100 Euro monatlich erhöht werden. Ein Teil der Bundesländer hat Kofinanzierungsprogramme in unterschiedlichem Umfang aufgelegt, was die Intensität der Umsetzung in den einzelnen Bundesländern sehr stark beeinflusst hat.

Die Evaluation wurde im Zeitraum von Oktober 2008 bis Juni 2013 durchgeführt. Neben einem umfassenden Monitoring gehörte hierzu die Untersuchung der Auswirkungen des Bundesprogramms Kommunal-Kombi auf die genannten Ziele, insbesondere auf den regionalen Arbeitsmarkt, die kommunale Infrastruktur sowie die Arbeitsmarktchancen, die Beschäftigungsfähigkeit und die soziale Stabilität der geförderten Beschäftigten. Das Untersuchungskonzept zeichnete sich durch eine Kombination quantitativer und qualitativer Methoden aus. Das IAW war für die mikroökonometrische Wirkungsforschung, die Konzeption, Durchführung und Auswertung von Fallstudien sowie für die Konzeption und Auswertung einer Teilnehmerbefragung zuständig.

Mit Blick auf die mit dem Programm verbundenen Ziele lässt sich zusammenfassend festhalten:

Der Kommunal-Kombi war aufgrund der dreijährigen Laufzeit sowie dem gleichzeitigen Wegfallen anderer Beschäftigung schaffender Maßnahmen bei den freien Trägern sehr willkommen und ermöglichte ihnen die Weiterführung und den Ausbau bereits bestehender Angebote sowie in Teilen auch den Aufbau neuer Angebote. Eine flächendeckende Stärkung der kommunalen Infrastruktur war damit jedoch nicht verbunden. Der Kommunal-Kombi war zudem nur in Ausnahmefällen in der Lage, Infrastrukturprojekte anzustoßen, die sich nach Auslaufen der Förderung finanziell selbst tragen. Vor diesem Hintergrund ist die Nachhaltigkeit der infrastrukturellen Wirkungen des Programms als gering einzuschätzen.

Mit dem Kommunal-Kombi wurden vor allem arbeitsmarktnähere Langzeitarbeitslose mit vergleichsweise hohen formalen Qualifikationen erreicht, die jedoch meist recht lange Maßnahmenkarrieren aufwiesen. Insofern wurde das Programmziel, vor allem Arbeitsplätze für solche Personen zu schaffen, bei denen eine Beschäftigungsaufnahme bisher an der strukturell bedingt schlechten Arbeitsmarktlage in der Region scheiterte, erreicht. Die relativ starken Lock-In-Effekte deuten jedoch darauf hin, dass ein nicht unwesentlicher Teil der Kommunal-Kombi-Beschäftigten auch auf dem ersten Arbeitsmarkt eine Stelle gefunden hätte, wenn sie die geförderte Beschäftigung nicht erhalten hätten.

Die Schaffung der Kommunal-Kombi-Stellen in den Förderregionen ging gleichzeitig mit einem weiteren Ausbau anderer Beschäftigung schaffender Maßnahmen einher. Dies führte insgesamt zu starken Substitutions- und Verdrängungseffekten, die auch durch das Genehmigungsverfahren beim Bundesverwaltungsamt (BVA) sowie zusätzliche Regelungen in den Ländern und vor Ort unter Beteiligung der Kammern nicht verhindert werden konnten, wobei nicht geklärt werden kann, zu welchen Anteilen diese Substitutions- und Verdrängungseffekten auf das Bundesprogramm Kommunal-Kombi und die anderen Beschäftigung schaffender Maßnahmen zurückzuführen ist.

Zwar ergaben sich positive Beschäftigungseffekte nach dem Auslaufen der Kommunal-Kombi-Beschäftigungsverhältnisse. Diese waren in ihrer Höhe jedoch so gering, dass das Programm insgesamt nicht wirtschaftlich gewesen sein dürfte. Dies gilt zudem nicht für die weiblichen Teilnehmenden. Für sie ist kein positiver Beschäftigungseffekt nach der Programmteilnahme erkennbar.

Die „soziale Stabilität“ der Teilnehmenden hat im Laufe des Programms zugenommen. Eine signifikante Veränderung der Beschäftigungsfähigkeit insgesamt ist jedoch nicht erkennbar. Obwohl die Träger von einer persönlichen und fachlichen Weiterentwicklung der Teilnehmenden berichteten und auch die Teilnehmenden selbst angegeben haben, neue Fähigkeiten und Kenntnisse erlernt zu haben, schlägt sich dies nicht in einer zunehmenden Beschäftigungsfähigkeit nieder.

IAW / ISG-Berichte an das BMAS: